探索我國(guó)農(nóng)村(cūn)宅基地(¶αdì)使用(yòng)權抵押流轉的(de)現(xiàn)實性及完善
摘要(yào)：近(jìn)年(nián)來(lái)，随著(zhe)改革•✔✔開(kāi)放(fàng)的(de)日(rì)益深入，更多(duō)的(de&Ω)農(nóng)民(mín)走向城(chéng)鎮，農(nón∞₽↑g)民(mín)的(de)就(jiù)業(yè)選擇呈現(xiàn)多(d¶¶≥"uō)樣化(huà)趨勢，收入來(lái)源呈現(xiàn)多(d"εuō)元化(huà)趨勢。但(dàn)是(shì)，現(xiàn)階段我國( §guó)農(nóng)村(cūn)房(fáng)屋流轉存在法律和(hé)政$↔±策障礙，使得(de)農(nóng)村(cūn)房(fáng)'±↑屋無法進行(xíng)自(zì)主産權轉讓、抵押貸款等↕♦市(shì)場(chǎng)經濟行(xíng)為(wèi)。本φα文(wén)針對(duì)目前農(nóng)村(cūn)宅基地(dì)使α♥用(yòng)權抵押貸款存在的(de)問(wèn)題，¥↔λ₹闡述分(fēn)析農(nóng)村(cūn)☆★宅基地(dì)使用(yòng)權抵押的(de)可(kě)行(xíng)性♦<∑✘及，并提出完善我國(guó)農(nóng)村(cūn)宅基地(dì)使用(yò♦π€≥ng)權抵押貸款的(de)建議(yì)。
關鍵詞：農(nóng)村(cūn)宅基地(dì)&nbs↕≠γp; 宅基地(dì)使用(yòng)權流轉 抵押貸款•✘
當前，我國(guó)農(nóng)民(mín)融資難問(wèn)題依舊(j÷€iù)沒有(yǒu)得(de)到(dào)很(hěn)好(hǎo)的(♣¥αde)解決，土(tǔ)地(dì)和(hé)房(fáng)屋σ♦作(zuò)為(wèi)農(nóng)民(mín)最重要(y♣β'$ào)的(de)資産，其融資功能(néng)尚未得(de)到(dào)完全開σ>☆(kāi)發。黨的(de)十八屆三中全會(huì)★₹明(míng)确提出，改革完善農(nóng)村γ♥ש(cūn)宅基地(dì)制(zhì)度，選擇若幹試點，慎重穩妥推進農(nó∞ ng)民(mín)住房(fáng)财産權φ♦φ£抵押、擔保、轉讓；2015年(nián)中央一↕♠&(yī)号文(wén)件(jiàn)指出，實施宅基地(dì)制(zhì)度改革©∑≤試點，改革農(nóng)民(mín)住宅用(yòn±₩g)地(dì)取得(de)方式，探索農(nóng)民(mí¥∏•n)住房(fáng)保障的(de)新機(₹★↓jī)制(zhì)。因此，探索農(nóng)村(cūn)宅基地(≤<∏dì)抵押可(kě)以成為(wèi)推動農♦↕ε(nóng)村(cūn)金(jīn)融發展的(de)“一(yī)把利♣£•器(qì)”，對(duì)緩解農(nóng)民₩☆σ(mín)融資難問(wèn)題意義重大(dà)。
一(yī)、我國(guó)宅基地(dì)使用(yòng)權抵押流轉γ±的(de)現(xiàn)實性
（一(yī)）、城(chéng)鎮化(huà)進程σ↑Ω•加劇(jù)了(le)農(nóng)村(cūn)宅基地(dì)的(de£∑)大(dà)量閑置
随著(zhe)城(chéng)鎮化(huà×↑€δ)的(de)快(kuài)速發展，農(nóng)村(cūn)人(•₩ ♦rén)口快(kuài)速非農(nóng)化(huà)。但(dàn)是(✘×shì)進城(chéng)農(nóng)民♣ (mín)在農(nóng)村(cūn)原有(yǒu)的(de)宅基地( σσdì)因現(xiàn)行(xíng)立法的(d☆∑e)限制(zhì)難以有(yǒu)效流轉，大(dà)量宅基地(d&←•∑ì)被迫閑置。 而宅基地(dì)使用(yòng)權初始取 ☆得(de)的(de)無償性以及無期限和(hé)零成本使用(y ♦>σòng)使得(de)大(dà)多(duō)數(shù)農(nóng)戶不(bù♥β↕)願意退讓宅基地(dì)，導緻大(dà)量“空€ ÷(kōng)心村(cūn)”的(de)出現(xiàn)。據對(duì)σ§β全國(guó) 2.4億畝村(cūn)莊建設用(yòng)地(dì)≥β調查顯示，“空(kōng)心村(cūn)”內(n↔≈×èi)宅基地(dì)閑置面積約占 10％～15％。由此可(kě)以看(kàn)✘<απ出，一(yī)方面是(shì)大(dà)量農(nónε♦g)村(cūn)宅基地(dì)處于閑置狀态；另一(yī)方面城(chéng)鎮化(huà)Ω♣≠∏建設需要(yào)更多(duō)的(de)土(tǔ®↔Ω£)地(dì)。這(zhè)不(bù)僅嚴重φπ浪費(fèi)土(tǔ)地(dì)資源，加劇(jù)土(tǔ)地(dφ±ì)供需之間(jiān)的(de)矛盾，而且阻礙農(≤γnóng)村(cūn)經濟的(de)進一(yī)步發展。如(rú)果不₹→(bù)采取措施促使宅基地(dì)使用(yòng)權有(≥Ωyǒu)效流轉，可(kě)以預見(jiàn)的(de)是(shì)，這( δ€∏zhè)一(yī)問(wèn)題在加快(kuài®α₩)城(chéng)鎮化(huà)進程中将會(huì)更加嚴重。
（二）、宅基地(dì)的(de)隐形交易市(σσ✔shì)場(chǎng)現(xiàn)實♥☆∑存在
現(xiàn)行(xíng)法律法規對(duì)宅基地(®¶ dì)使用(yòng)權分(fēn)配缺乏有(∞♥§yǒu)效制(zhì)約，很(hěn)多(duō)農(nóng)民(mín)由™♥'于批少(shǎo)占多(duō)、未批先建、農(nóng)< 房(fáng)繼承等原因，擁有(yǒu)兩處或兩處以↔γ→上(shàng)宅基地(dì)的(de)現(xià∑δ₽n)象大(dà)量存在，這(zhè)些(xiē)富餘的(d♠ "e)宅基地(dì)渴求增值收效的(de)願望很(hěn)強。 加上(sh ₽àng)城(chéng)鄉(xiāng)ק₽收入水(shuǐ)平的(de)差異性， 城(chéng)市(sh♥αì)居民(mín)和(hé)農(nóng)村(cūn)村(cūn)民(mí≥≈♠βn)需求的(de)互補性及經濟的(de)驅使等原因γα，或明(míng)或暗(àn)地(dì)買賣、出租農(nóβ↑★§ng)村(cūn)房(fáng)屋及宅基地(dì)的(de"$')情況司空(kōng)見(jiàn)慣，特别 β♦λ是(shì)在區(qū)位條件(jiàn)便利和(hé)經濟活躍的(de) ©≠地(dì)方尤其突出，形成了(le)錯(cuò)綜β♥✔♦複雜(zá)的(de)農(nóng)村(cūn)住宅的(de)“♦ε隐性交易市(shì)場(chǎng)”。 β≤$如(rú)果政府沒有(yǒu)合理(lǐ)的(de)制(zhì)度設計♦♠>(jì)來(lái)安排集體(tǐ)土(t→β<ǔ)地(dì)轉化(huà)為(wèi)非農(nóng)業(yè)建設☆₹π≠用(yòng)地(dì)的(de)行(xíng)為(wèi)，←♠可(kě)以預見(jiàn)的(de)是(shì)，宅基地(dì)的(de)≠♣φ“隐性市(shì)場(chǎng)化(huà)”現(>™xiàn)象便會(huì)愈演愈烈。
（三）、農(nóng)村(cūn)金(jīn)♦€≠$融持續發展的(de)迫切需要(yào)
“三農(nóng)”的(de)發展以及新農(nóng)¶♦♠村(cūn)建設，首要(yào)的(de)就(jiù)是(sh↕ì)資金(jīn)。除去(qù)向親朋(péng)私下(xià)←>α☆籌借外(wài)，農(nóng)民(mín)很(hěn→βש)難能(néng)夠通(tōng)過合法渠道(d€↕✘ào)貸款或融資，現(xiàn)實情況是(shì)：農(nóng)民(♠"mín)從(cóng)金(jīn)融機(jī)構獲得∞→(de)貸款的(de)需求能(néng)夠得(de)到(dào)滿足的(de)★♦α不(bù)足30％ 。農(nóng)民(mín)貸↕$±款難已經成為(wèi)制(zhì)約農(n®βóng)村(cūn)金(jīn)融發展的(de)瓶頸。究其原因，主要(♣§σyào)就(jiù)是(shì)農(nóng)民(mλ→ín)缺乏有(yǒu)效的(de)抵押物(wù)，而市(∑↔±shì)場(chǎng)經濟條件(jiàn)下(xià)的☆∏(de)金(jīn)融機(jī)構為(wèi)規避風(fēng)險尤為(wèi<•π)重視(shì)抵押物(wù)的(de)擔保作(zuò)用(yòng& π♥)。 如(rú)果作(zuò)為(wèi)農(nónσ€∞$g)民(mín)家(jiā)庭現(xiàn)實擁有(yǒu)的γ♣←(de)重要(yào)财産的(de)宅基地(dì)， 能(néng)夠突破當↑✔•™前的(de)法律限制(zhì)作(zuò)為(wèi)金(jīn←α¥α)融機(jī)構認可(kě)和(hé)接受的δ↕(de)合格的(de)抵押載體(tǐ)，不(b∏π"ù)僅能(néng)夠使農(nóng)民(mín$±≥ )“死”資産轉變為(wèi)“活”資本，為(★→wèi)其開(kāi)辟新的(de)融資渠道(£↕®dào)，增加“三農(nóng)”建設和(hé)發展的(de≤≥£ )物(wù)質基礎，而且有(yǒu)助于農(n♥óng)村(cūn)信貸市(shì)場(chǎng)的(de)發展π→，為(wèi)農(nóng)村(cūn)經濟持續發展提供§¶金(jīn)融支持。
二、我國(guó)宅基地(dì)使用(yòng)權抵押流轉的(de€×)困境
（一(yī)）、我國(guó)宅基地(dì)使用(yòng)權抵押的(de)✔α©立法現(xiàn)狀及法律障礙
目前，我國(guó)并沒有(yǒu)對(d₩↑§ uì)宅基地(dì)使用(yòng)權設置專門(mén)、系統的(de)法律±π規定。從(cóng)現(xiàn)有(y€§Ωǒu)制(zhì)度層面看(kàn)，農(nóng)村(cūn)房(fáng)≈≠屋是(shì)不(bù)允許抵押的(de)，《土(tǔ)地(d÷φì)管理(lǐ)法》第63條規定：“農(nóng)民(mín)集體(tǐ)所有 ≠(yǒu)的(de)土(tǔ)地(dì)使用(yòng)權不(bù)得(dφ₹≈e)出讓、轉讓或者出租用(yòng)于非農(n ★Ω¶óng)建設。”《擔保法》37條規定：“耕地(dì)、宅基®©地(dì)、自(zì)留地(dì)、自(zì)留山(shān)等集體↓∞♦(tǐ)所有(yǒu)的(de)土(tǔ)地(dì)使用(yòng)權 £ ≈不(bù)得(de)抵押，但(dàn)法律規♠₩→定可(kě)以抵押的(de)除外(wài)。”
法律規定宅基地(dì)使用(yòng)權不(bù)能(néng)抵押，₽←但(dàn)宅基地(dì)上(shàng)的(de)房(£≤♠fáng)屋能(néng)否抵押呢(ne)？《物(wù)權法》64條規定：“私¶<人(rén)對(duì)其合法的(de)收入、房(♠δ®fáng)屋、生(shēng)活用(yòng)品、生( •©shēng)産工(gōng)具、原材料、等不(bù)動産和(hé)動&↔産享有(yǒu)所有(yǒu)權。”雖然宅基地(dì)為(wèi)集♣×∞體(tǐ)所有(yǒu)，但(dàn)農(nóng)房(fá'↕™ng)應為(wèi)農(nóng)民(mín)個(•≠gè)人(rén)所有(yǒu)，根據法律規定應享有(π>€♠yǒu)占有(yǒu)、使用(yòng)φσ、處分(fēn)、收益四項權益，農(nóβ∑ng)房(fáng)的(de)抵押權不(bù)應當受到(dào)約束。從(c♣₽↕óng)《擔保法》37條和(hé)《物(wù)權法》184條抵押禁止性&↔規定看(kàn)，農(nóng)房(fáng)不(bù)在其規定φ₩的(de)禁止抵押之列。故從(cóng)我國(guó)現(xiàγπn)行(xíng)法律的(de)正面闡述及反面禁止←↔€↑的(de)角度來(lái)分(fēn)析，可(kě)以認為(wèi)法律并不(bù)禁止農(nóng)房(fá₽₽ng)抵押。但(dàn)是(shì)我國(guó)法律體(tǐ)系上(s™♦¶✔hàng)采用(yòng)“房(fáng)地(dì)一(yī)體(tǐ)↕>σ”模式，如(rú)《城(chéng)市(shΩ®↑ì)房(fáng)地(dì)産管理(lǐ)法》32條規定：“房(fáng)&λ地(dì)産轉讓、抵押時(shí)，房(fáng)屋的(de)所有(yǒδ↔λ¥u)權和(hé)該房(fáng)屋占用(yòng)範圍內(nèi)的(> ∞✔de)土(tǔ)地(dì)使用(yòng)權同時(↓♣shí)轉讓、抵押”；《物(wù)權法》182條規≠♣定：“以建築物(wù)抵押的(de)，該建築物(wù)占"ε×ε用(yòng)範圍內(nèi)的(de)建設用 &↔∏(yòng)地(dì)使用(yòng)權一(∑Ω®yī)并抵押。以建設用(yòng)地(dì)使用(yòngπ®)權抵押的(de)，該土(tǔ)地(dì)上(shàng)的(de)建築物×≈♠(wù)一(yī)并抵押。”因此，從(cóng)法律邏輯分(fēn)析，雖 §然法律沒有(yǒu)明(míng)确禁止抵押農(nónβ>¥g)房(fáng)，但(dàn)由于抵押♦ &•農(nóng)房(fáng)時(shí)宅基地(dì)應當一(yī)并抵押，>∑♣δ因此仍然無法完全防範金(jīn)融機(jī)構的(de)貸款風(fēng)Ωπ"↔險。 一(yī)旦宅基地(dì)使用(yòng)權抵押合同糾紛訴至法院，£→由于缺乏法律的(de)支持與保護，法院往往做(zuò)出不(♣→©→bù)同的(de)判決，特别是(shì)©≥♠農(nóng)民(mín)作(zuò)為(w•↑èi)一(yī)方當事(shì)人(rén)時₩✘(shí)，基于“保護農(nóng)民(mín)利益”、“農 ∏(nóng)村(cūn)穩定問(wèn)題”考慮，法院∏∑甚至做(zuò)出抵押違法、合同無效的(dλ↔e)判決（如(rú)北(běi)京宋莊“畫(huàβ® $)家(jiā)村(cūn)”案）。宅基地(dì)抵押行(xíng≤®↔)為(wèi)面臨的(de)法律風(fēng)險抑制(✔γzhì)了(le)融資雙方的(de)積極性，增加交易風(fēn<↓₩♣g)險和(hé)交易成本，易使效率受損。
通(tōng)過上(shàng)述分(fēn)析可(kě)以看(kà↕₹n)出，宅基地(dì)為(wèi)集體(tǐ)所>≠π✘有(yǒu)，農(nóng)民(mín)有(yǒu)權無償↑₹≤'進行(xíng)處分(fēn)，具有(yǒu)一(yī)≥♦£±定的(de)社會(huì)保障性。農(nóng)村(cūn)÷≤∞&居民(mín)一(yī)戶隻能(néng)擁有(yǒu)一(yī)≥₹處宅基地(dì)，我國(guó)法律雖未禁止農(nóng)村(cūn♦₩±)房(fáng)屋的(de)轉讓，但(dàn)因“地(dì)随房(fánσ£g)走”“房(fáng)随地(dì)走”ε✘的(de)法律規定，導緻農(nóng)房(fáng¥>)無法像城(chéng)市(shì)房(fáng)屋一(yī)樣自(zìλ✔♥)由流轉。
（二）、宅基地(dì)價值評估體(tǐ)系不(bù)σ☆α完善
宅基地(dì)抵押的(de)本質在于農(nóng)民(mín)為(w襩§'i)取得(de)擔保資金(jīn)，以宅基地(dì)使↓∏用(yòng)權為(wèi)載體(tǐ)向金(jīn)融機(jī)構抵押→€®δ。在具體(tǐ)的(de)操作(zuò)過程中，金(jīn)融機(jī)構更傾 向于接受産權主體(tǐ)明(míng)确、權屬範圍确定的(de)宅基地(dì)₽δ≤γ作(zuò)為(wèi)抵押對(duì)象。因而→←★£，對(duì)于宅基地(dì)抵押而言，宅基地(dì)價值的( ≥±de)評估尤為(wèi)重要(yào)。然而諸如(rú)監管制(zhì¶♣)度缺位、曆史原因複雜(zá)等多(duō)種因素，時(shí)至今日(rì<♥)，農(nóng)村(cūn)宅基地(dì)使> <用(yòng)權确權登記工(gōng)作(zuò)仍沒有(yǒu)完成。缺₽'"★乏清晰的(de)産權界定，使得(de)宅基地(dì)的∏₩Ω(de)價值評估缺乏客觀基礎，也(yě)無助于形成合理(lǐ)、客觀>↕±的(de)宅基地(dì)價值評估體(tǐ)系。'∑在現(xiàn)有(yǒu)主要(yào)針對(du©§ì)城(chéng)鎮住宅設計(jì)的(de)β₩房(fáng)地(dì)産評估體(tǐ)系下(xià)，科(kē)學的₹•≠(de)宅基地(dì)價值評估體(tǐ)系、專業(yè)的(d ♣≠e)宅基地(dì)評估機(jī)構的(de)缺失，使φ 得(de)宅基地(dì)的(de)商品價值很(hěn)難客觀、真實地 ₽(dì)表現(xiàn)，極易導緻宅基地(d∞♦©ì)估價不(bù)合理(lǐ)，損害農(nóng)民(mín)的(de)财産利↕↕→益。
（三）、風(fēng)險緩釋機(jī)制(zhì)尚未建立
在我國(guó)土(tǔ)地(dì)資源♥σ極其有(yǒu)限的(de)情況下(xià)，宅↕ 基地(dì)使用(yòng)權既有(yǒu)财産性權利特征，又(yòu)具有≠≠(yǒu)很(hěn)強的(de)社會(huì)保障特性，與農(nγ₹≈♥óng)民(mín)享受适當生(shēng)活水(sh&↓←>uǐ)準權密不(bù)可(kě)分(fēn)。雖 Ω然我國(guó)農(nóng)村(cūn)已初步建立包括基本養老(lǎo)∑↕、醫(yī)療保險、社會(huì)救濟等在內(nèi)的(de)社¶ 會(huì)保障體(tǐ)系，但(dànα←&≈)并未完善，在仍以家(jiā)庭保障為(wèi)主體(tǐ)的(de)大"€® (dà)部分(fēn)農(nóng)村(cūn)β，農(nóng)民(mín)手中的(de)宅基地(dì)¥∏☆←往往就(jiù)是(shì)農(nóng)民(mín)生(shēng)老(≠£< lǎo)病死的(de)主要(yào)依賴。很(hěn)多(duō)農(nón&α∏•g)民(mín)對(duì)宅基地(dì)抵押流轉持保守、↔ ♦¶謹慎的(de)态度，實際上(shàng)就(jiù)是(shì)在農(¶>nóng)村(cūn)社會(huì)保障體(t→α¥$ǐ)系尚有(yǒu)欠缺的(de)條件(jiàn)☆∑₽下(xià)農(nóng)民(mín)本能(™↑≠∑néng)的(de)自(zì)我保護。因此，必須防範農(nóng)民(mín$₩)失地(dì)風(fēng)險轉化(huà)為(wèi)社會(hββuì)風(fēng)險，甚至因風(fēng)險的(de)累積最終φ 導緻社會(huì)矛盾的(de)激化(huà)。同時(shí)，金(j±σ∑≠īn)融機(jī)構開(kāi)展宅基地(dì)抵押貸款沒有(yǒu)★←受到(dào)法律保護，尚存較大(dà)風(fēng)險，而ε&我國(guó)政府沒有(yǒu)建立起對(duì)銀(yín)行(xíng✔α)“三農(nóng)”不(bù)良貸款的(d↕ e)風(fēng)險補償機(jī)制(zhì)和(hé)風(fēng)險分(ε¥∞♦fēn)擔機(jī)制(zhì)，保險機(jī)構也(yě)極少'♦γλ(shǎo)開(kāi)展農(nóng)村(cūn)宅基地(d$₹↑✘ì)的(de)财産保險，當貸款出現(xiàn)¥α®風(fēng)險或出現(xiàn)損失時(shí)，往往難以得(•↓Ωde)到(dào)法律的(de)有(yǒu)效救濟（如(rú)泉州判例）又≠≤(yòu)缺乏轉移風(fēng)險的(de)渠道(dào)，這≥'λ(zhè)不(bù)僅挫傷金(jīn)融機(€jī)構提供抵貸押款的(de)積極性，還(hái)有(yǒu)可(kě)能 > (néng)出現(xiàn)因擴散壞賬風(fēng)∞$險而引發的(de)系統性金(jīn)融風(fēng)險。
三、實現(xiàn)宅基使用(yòng)權抵押流轉的(de∑✘ )具體(tǐ)路(lù)徑
（一(yī)）、更新宅基地(dì)流轉的(de₹€δπ)立法理(lǐ)念，修改和(hé)完善宅 '基地(dì)法律法規
創新宅基地(dì)流轉法律制(zhì)度，首要(≈↕σyào)的(de)前提也(yě)是(shì)最重要(y ★∏ào)的(de)因素是(shì)更新原有(yǒu)的(d∏∏∏e)立法理(lǐ)念。傳統的(de)理(♦←€÷lǐ)念是(shì): 一(yī)是(shì)農(nóng)村(σ♦≥cūn)宅基地(dì)流轉導緻農(nóngασ&)民(mín)流離(lí)失所，進而影(yǐng)€β♥響社會(huì)的(de)穩定與和(hé)諧; 二是(shì)擔心農( ±♣αnóng)村(cūn)宅基地(dì)流轉可(kě)能(néng≥δ)不(bù)利于18億畝耕地(dì)的(de)保護。筆(b±≠ǐ)者認為(wèi)，上(shàng)述觀點都(÷™dōu)經不(bù)起太多(duō)推敲。農(nóng)村(cūn)宅'✔σσ基地(dì)對(duì)農(nóng)民(mín)的( δ₽←de)意義重大(dà)，作(zuò)為(wèi)“經濟人(rén)”，農(nóΩ← ng)民(mín)在對(duì)宅基地(dì)流轉之前一(yī)定會(£εhuì)再三衡量，一(yī)般來(lái) 講，除非情不(bù)得(de)已，否則不(< ←λbù)會(huì)輕易出售自(zì)己的(de)宅基地(dì)。作(z∑ε★uò)者黃(huáng)宗智在《長(cháng)江三角洲小(xiǎo)農(n₹>•≈óng)家(jiā)庭與鄉(xiāng)村(cūn)發展》中指出，盡管清代土(tǔ)地(dì)流轉确實在逐漸增多(duō)，但(dàε≠£φn)出賣的(de)方式極少(shǎo)，即使是(×$ε♦shì)在遇到(dào)生(shēng)老(lǎo)病死或壞年(nián)∏∏γ≥成而極度缺錢(qián)時(shí)也(yě)隻是(shì)可(kě)¶→σ≈能(néng)将土(tǔ)地(dì)出典或抵押，這(zα€hè)些(xiē)流轉方式因為(wèi)可(kě)在一(®•yī)定期限內(nèi)回贖土(tǔ)地(dì)而¥÷被稱為(wèi)活賣，在期限之前他(tā)們會(huì)盡其所•♦↔能(néng)地(dì)籌足欠款使自(zì)己的(dα∏✘e)土(tǔ)地(dì)安然無恙，隻有(yǒu)在契約到(dào)期無力贖回土↑(tǔ)地(dì)時(shí)才被迫把土(tǔ)地(dì)絕≤↓賣。即使在市(shì)場(chǎng)經濟條'件(jiàn)下(xià)的(de)今天，中≈> ∏國(guó)農(nóng)民(mín)對(duì)于土(tǔ)地(dα ®ì)那(nà)種特别深厚的(de)情結依然沒∏♦有(yǒu)發生(shēng)實質性變化(huà)，甚至越¥λ來(lái)越濃。很(hěn)多(duō)已在城(chéng)裡(lǐ)γ&定居、不(bù)可(kě)能(néng)再回←δδ←農(nóng)村(cūn)生(shēng)活的(de)人(rén)都(dōu) ≤會(huì)定期将農(nóng)村(cūn)祖屋©¶加以修繕也(yě)不(bù)出賣就(jiù)充分(™Ωfēn)說(shuō)明(míng)了(le)這(©•zhè)個(gè)問(wèn)題。在禁止農(nóng)村(φ≥¶cūn)宅基地(dì)抵押、流轉的(de)狀态下(xià)，我國(guó)耕地≠'₩(dì)數(shù)量持續下(xià)降近(jìn)幾年(nián)來(l∏σái)，盡管國(guó)家(jiā)更加重視(shì)對(duì)耕地(dì)β&的(de)保護，可(kě)耕地(dì)每年(nián)仍然減少(shǎo)1Ω≥✘00 萬畝左右是(shì)否放(fàng)開(kāi"↔♣♠)農(nóng)村(cūn)宅基地(dì)流轉的(de)二♣§☆級市(shì)場(chǎng)并非保護我國(gu&×αó)耕地(dì)的(de)關鍵，如(rú)何控制↑ (zhì)一(yī)級市(shì)場(chǎng)的(de)農(nóngα✔ )業(yè)用(yòng)地(dì)轉化(huà)成非農(n✔óng)建設用(yòng)地(dì)數(shù)量才是(shì)↓σ至關重要(yào)的(de)做(zuò)法。我國(guó)《物(wù)權法》明σ™☆(míng)确提出“保障一(yī)切市(shì)場(chǎng)主體(tǐ)平>×★等法律地(dì)位和(hé)發展權利”，不(bù)難看(kàn)出，在β∑ 房(fáng)屋使用(yòng)權方面，無論是(shì★↕≤♦)城(chéng)市(shì)居民(mín)還(hái'α♠)是(shì)農(nóng)村(cūn)居民(mín)，都(dōu)應該₩≥→∑有(yǒu)平等的(de)法律地(dì)位和(hé)相(xiànβ✘g)同的(de)發展權利。
因此，要(yào)真正釋放(fàng)農(nóng)村(cūn)沉睡(shuì ₽♣ )的(de)産權，促進農(nóng)民(mín)增加财↔π産性收入，需要(yào)發揮市(shì)場(chǎng)在資≠✘産定價、交易流轉中的(de)核心作(zuò)用(yòn$♦₹×g)。而國(guó)家(jiā)法律法規和(hé♥™α)政策的(de)支持則是(shì)本質的(de)、也(yě)是( ♣αshì)更為(wèi)重要(yào)的(de)先決條件(jiàn)，在免除±γ可(kě)能(néng)觸犯現(xiàn)行(®<©xíng)法律法規的(de)後顧之憂的(de)同時(shí)，又(yòu)能(<™€↑néng)促進土(tǔ)地(dì)制(zhì)度的(de)深度變革。因此，在 ←$法律法規制(zhì)定上(shàng)要±β(yào)适度放(fàng)松對(duì)宅基地(dì)使用(™α$€yòng)權抵押流轉的(de)限制(zhì)α®↔γ。在堅持宅基地(dì)集體(tǐ)所有( ≤yǒu)的(de)基礎上(shàng)，明(mí≠ ₩ng)确賦予宅基地(dì)使用(yòng)權抵押的(de)權利，使宅基地'γ"(dì)真正體(tǐ)現(xiàn)應有(yǒu)的(de)物(↔≤✘wù)權性質，保障農(nóng)戶宅基地(dì)完整的(de)用(y÷$òng)益物(wù)權，促使宅基地(dì)從(cóng)εΩ'$保障性功能(néng)更多(duō)轉向✘✔≠<财産性功能(néng)，為(wèi)宅基地©>(dì)抵押創造良好(hǎo)的(de)法律環境。
（二）、建立健全宅基地(dì)使用(yòng)權登記制(z✘€hì)度，科(kē)學設計(jì)宅基地(dì)抵押實現(xià""n)的(de)程序。
當前要(yào)加快(kuài)建立和(hé)完善與宅基Ω$地(dì)抵押流轉相(xiàng)對(duì)應的(de)農(nóng)村(c π ≤ūn)宅基地(dì)産權登記及發證工(gōng)作(zuò)。可'σ(kě)以借鑒城(chéng)市(shì)房Ωλ(fáng)屋土(tǔ)地(dì)産權登∞∏÷記制(zhì)度，全面清理(lǐ)農(nóng)村(cūn)宅基地(dì)權♦∏屬混亂狀況，依法明(míng)晰宅基地(dì)的(de)權屬主體(tǐ)，嚴格™απε糾正宅基地(dì)超标準使用(yòng)，堅決罰沒≥>∞宅基地(dì)違法使用(yòng)，對(duì)合法取得(d✔$e)、手續齊備的(de)農(nóng)村(cūn)宅基地(dì)及其地(€©dì)上(shàng)房(fáng)屋發放×β(fàng)同城(chéng)市(shì)住宅一(δ≤yī)樣的(de)、具有(yǒu)法律效力的(de)《宅基地(dì)使用(☆'♦yòng)權證》、《房(fáng)屋所有(yǒ<™u)權證》等證書(shū)。持證農(nóng)戶擁有(yǒu)完整的(d₩σ ∏e)宅基地(dì)使用(yòng)權，可(kδě)以作(zuò)為(wèi)生(shēng)産要(yào)素進入γ♠土(tǔ)地(dì)交易市(shì)場(chǎng)參與投資和✘≤ε$(hé)收益，享有(yǒu)相(xiàng)應的(deλ<δ)抵押、出租、轉讓等權利，宅基地(dì)抵押、轉讓等沒有(yǒu)經™÷≈®過登記不(bù)能(néng)發生(shēng)物(wù)權變動ββ效力。
法律的(de)責任在于制(zhì)度設計(jì)和(hé)權利保障。在進行σ→(xíng)宅基地(dì)抵押制(zhì)度設計(j♦©ì)時(shí)，要(yào)明(míng)确抵押β€各方主體(tǐ)的(de)權利義務，規範宅基↓×地(dì)使用(yòng)權抵押的(de)程序，尤其要(yào)細化£>₹"(huà)、明(míng)确抵押權的(de)實現(xiàn)&φε↑條件(jiàn)，并要(yào)充分(f& ''ēn)保障抵押各方的(de)合法權益( 尤其是(shì)處于弱勢§&♦×的(de)農(nóng)戶) 。我們認為(wèi)，相(xi÷∑§λàng)法律和(hé)政策應借鑒國(guó)外(wài÷ ∏)經驗設置限制(zhì)性拍(pāi)賣清償程序，以降低(dī)喪失抵押物(w÷≈ ù)的(de)風(fēng)險。首先，在對(duì∑ →)所抵押的(de)宅基地(dì)進行(xí™≈ng)拍(pāi)賣之前，必須先經過法院調解這(≠♣zhè)一(yī)前置程序。不(bù)難看(kàn)γ★≤×出，這(zhè)裡(lǐ)的(de)法院調解相(xiàng)當∏ ≠£于破産清償中的(de)債務重組，主要(yào)₹<Ω→目的(de)是(shì)讓債務人(rén)和(hé)債權人(r₽αén)通(tōng)過協商，找到(dào)某種可(kě)✘✔以讓債務人(rén)東(dōng)山(shān↑∞$)再起從(cóng)而避免宅基地(dì)被拍(pāi)賣清償的(de)途徑。✘✔其實，作(zuò)為(wèi)債權人(rén)的(de)>→€銀(yín)行(xíng)一(yī)般都(φ×dōu)願意收回貸款，而不(bù)是(shì)掌©↓↑÷控著(zhe)在使用(yòng)上(shà>♦$ng)被重重限制(zhì)的(de)宅基地(dì)。這(zhè)種∏±≈調解前置可(kě)以有(yǒu)效減少(shǎo)或者避免債務人(rén)暫時¶±↓♠(shí)無力償還(hái)的(de)拍(pāi)賣，比如₽↔≥ε(rú)因自(zì)然災害或其他(tā)意→€₩×外(wài)情況而導緻的(de)無力還(hái)貸問(wèn)題。¥♦這(zhè)主要(yào)是(shì)因為(wèi)債務人(rén)的(deφ♥Ω✘)還(hái)貸意願及還(hái)貸能(néng)力在抵押貸款合同簽訂時(s$÷ σhí)已由銀(yín)行(xíng)确認，隻是(sh☆₩λì)由于不(bù)可(kě)抗力或意外(wài)事¥ ♣(shì)件(jiàn)才讓他(tā)們暫時(shí)失去(qù)還(hái×')貸能(néng)力。其次，法律法規還(hái)應規定•☆ 在拍(pāi)賣清償程序開(kāi)始之前，δ∏↔貸款的(de)農(nóng)民(mín)有σ→¥(yǒu)一(yī)段寬限期，以給其一(y→ ī)定的(de)時(shí)間(jiān)來(lái)解↓₹λ&決其無力還(hái)貸的(de)問(wèn)題。如(rú)果寬限期屆滿☆≥≥ε後，仍然難以清償貸款，抵押權人(rén)銀(yín)行(xí≤™∞♦ng)可(kě)以要(yào)求貸款農(nóng)民(mín)所在↓→σ的(de)村(cūn)集體(tǐ)經濟組織以σ≤合理(lǐ)的(de)價格回購(gòu)所抵押的(de)宅基地(✔β•dì)。這(zhè)樣既降低(dī)了(le)銀(yín)∑行(xíng)的(de)資金(jīn)風(fēng)險，又(₽™ yòu)給了(le)農(nóng)村(cūn)集體(tǐ)經濟組織收回集"§€體(tǐ)土(tǔ)地(dì)的(de)機(® ≤←jī)會(huì)。
（三）、建立宅基地(dì)估價體(tǐ)系與完善λ•≥宅基地(dì)抵押制(zhì)度并駕齊驅
我國(guó)先後完成了(le)農(nóng)用(yòng)地(dì)分(fē§¥"n)等定級、農(nóng)用(yòng)地(dì)區(qū)分(fēn)¥₹地(dì)價等基礎性工(gōng)作(zuò)。但♦∑≥(dàn)由于沒有(yǒu)從(cóng)農( δ♥Ωnóng)村(cūn)土(tǔ)地(dì)資源産權化(huà)的(d≈₹¥e)角度進行(xíng)評價，難以滿足農(n ∏λóng)村(cūn)宅基地(dì)等農(n¥×óng)村(cūn)土(tǔ)地(dì)權能(néng)抵押融資×$的(de)要(yào)求。 因此，在進一(yī)<δ≠φ步規範現(xiàn)有(yǒu)的(de)農(nóng)村(cū<"©n)土(tǔ)地(dì)價值評價制(zhì)度的(de)基礎上(sh₽∞€àng)，同時(shí)借鑒城(chéng)市(↑♣ααshì)房(fáng)屋抵押貸款的(de)成熟經驗，研制(zhì)宅基ε←地(dì)使用(yòng)權基準價格和(hé)↓™✘最低(dī)保護價格，建立科(kē)學、合♠≥ 理(lǐ)、完整的(de)宅基地(dì)産權評估體(tǐ)系，并将包括宅•↓εφ基地(dì)在內(nèi)的(de)農(n§Ωóng)村(cūn)土(tǔ)地(dì)價格關系納入城(chéng< π)鄉(xiāng)一(yī)體(tǐ)化(huà)的(d→≥♦e)土(tǔ)地(dì)價值監測評價體(tǐ)系，為(wèi)農(nóng)✔↔<✔村(cūn)土(tǔ)地(dì)産權的(de)價值評估提供依據和(hé)基礎。
關于完善宅基地(dì)抵押制(zhì)度←✘¥，我們可(kě)以從(cóng)以下(xià)幾個(gè)↓♥方面入手：
第一(yī)，關于貸款申請(qǐng)條件(jiàn)。從(cóng)現(♠★xiàn)行(xíng)立法規定和(hé)政策文(w§→☆én)件(jiàn)看(kàn)，農(nó✘$♦ng)戶的(de)宅基地(dì)能(néng)否♦$♦δ用(yòng)做(zuò)抵押貸款主要(yào)取決于其申請(qǐng)時(s€™hí)所具備的(de)條件(jiàn)：一(yī)是(shìε©≥)農(nóng)戶擁有(yǒu)兩套或者兩套以上(shàng)住宅，這(zh÷è)類農(nóng)戶可(kě)以優先獲得(de)貸款，因為(wèi)β&'∞其貸款導緻失去(qù)住宅的(de)風(fēn ♥©₹g)險較小(xiǎo)。二是(shì)農(nóng)戶擁有★§(yǒu)一(yī)套住房(fáng)及宅基地(dì)，但(d¥♦àn)抵押房(fáng)産變賣之後仍有(yǒu)安居之地(₩♠π₩dì)。在制(zhì)度設計(jì)時(shí)應對(duì)抵押>©&★風(fēng)險（包括供需雙方的(de)風(f∑"≠ēng)險）充分(fēn)評估和(hé)妥當防範。例如(rú)，就(jiùδσ✔β)宅基地(dì)使用(yòng)權的(de)獲得δ"(de)手段而言，無論是(shì)原始取得(de)（如♠☆↓σ(rú)生(shēng)産、添附、沒收等）還(hái)是(Ω≥ε shì)繼受取得(de)（如(rú)買賣、互易、繼承等）都(dōu₽σ§♥)應當進行(xíng)合法性審查。
第二，關于貸款利率和(hé)貸款時(shí)間(αφ↓↕jiān)。由于農(nóng)業(yè)屬于弱勢、高(¶∑•gāo)風(fēng)險産業(yè)，以及金("€✔jīn)融機(jī)構開(kāi)展宅基地(£©dì)抵押貸款的(de)政策扶持性，貸款利率應當低(dī)于同類工β≤βα(gōng)商業(yè)貸款一(yī)般利率，貸款₩"∑ 時(shí)間(jiān)應當長(chán ↕<g)于一(yī)般的(de)工(gōng)商業(y è)貸款時(shí)間(jiān)。
第三，關于貸款抵押期限。雖然宅基地(dì)使用(y¥"™€òng)權能(néng)夠無期限使用(yòng)，并且具有(yβ♥→ǒu)福利性和(hé)社會(huì)保障性®♦$，但(dàn)考慮到(dào)抵押的(de)風(fēng)險性和(hé)貸款©↕δ≤本身(shēn)的(de)有(yǒu)期限性，應從(cóng)盡↑≤§←可(kě)能(néng)滿足各方利益需求的(de)角度設置合理(lǐ)的(☆"φ₹de)抵押期限，以便于能(néng)夠客觀、公正地(dì)•↓評估作(zuò)價抵押的(de)宅基地(dì)使用(yòng)$Ω€∏權。
第四，關于貸款抵押合同。金(jīn)融機(jī)構和(hé)農(nóng)戶應©↕根據《擔保法》以及相(xiàng)關法律的(de)規定，以書(shū ∑)面形式簽訂貸款抵押合同，共同約定合同的(de)具體(tǐ)內'₽±→(nèi)容，明(míng)确雙方應承擔的(d↕★>∞e)權利義務，并就(jiù)此抵押合同提交農(nó↑♣ng)戶所屬的(de)農(nóng)村(cū₩•n)集體(tǐ)組織備案。
（五）建立宅基地(dì)抵押風(fēng)險緩釋機(jī)制(zhì)
1. 加快(kuài)形成宅基地(dì)抵押擔↔保機(jī)制(zhì)
農(nóng)民(mín)将現(xiàn§÷↔✔)有(yǒu)的(de)宅基地(dì)使用(yònγ♥ε g)權作(zuò)為(wèi)抵押物(wù)向銀(yín)行(xíng)提出貸€¶±∞款申請(qǐng)，擔公司就(jiù)此項✘÷β∑貸款向銀(yín)行(xíng)提供擔保。&•↓∑ 一(yī)旦農(nóng)民(mín)未ε™能(néng)如(rú)期清償貸款或者其它原因≥±發生(shēng)根本違約時(shí)，擔保公司首先履♥$✘♦行(xíng)擔保責任，向銀(yín)行(xíng)清±÷償貸款後再向農(nóng)民(mín)追δ÷ ♠償，并以宅基地(dì)使用(yòng)權為(wèi)處理(lǐ) ∏₩标的(de)通(tōng)過拍(pāi)賣、變賣或者折價等方式獲得(de©••★)受償。此種做(zuò)法的(de)優越性在于供需雙方形成抵押的(φ∑de)基礎法律關系并未因擔保公司的(de)介入而改變，但(dàn¶₩γ∑)使得(de)銀(yín)行(xíng)因貸款風(fēng)險 &₽∞降低(dī)而提升辦理(lǐ)宅基抵押貸款的π∏✘σ(de)意願。保險部門(mén)可(kě)在現(xiàn)行Ω♣<(xíng)法律法規的(de)框架內(nèi)開(kāi)發✘§β'宅基地(dì)使用(yòng)權抵押貸款保險品種，形成與擔保機(jī∏✘ε)構風(fēng)險共擔的(de)合作(zσ >uò)機(jī)制(zhì)，降低(dī₩₩₽)抵押擔保風(fēng)險。政府也(yě)可(kě) £€ε出資設立農(nóng)村(cūn)産權抵押融資風(fēng)險基♦±↔金(jīn)，一(yī)旦債權無法實現(xiàn)時(shí)，通(tōng)∑Ω±過收購(gòu)抵押資産來(lái)保障擔保機(jī)構的(de)權益。≠₩σ同時(shí)要(yào)規範中介機(jī)構行(xíng)為(wσ>èi)，降低(dī)抵押評估、登記、公證的÷∞₹(de)費(fèi)用(yòng)，實施農(nóng)村(cū§≤☆n)信用(yòng)擔保稅收優惠政策，為(wèi)農(nóng)村(cūnδ♠♣)抵押擔保機(jī)制(zhì)的(de)形成營造¥±λ↕良好(hǎo)的(de)市(shì)場(chǎn→•σg)環境。
2. 建立健全農(nóng)村(cūn)↓←₽社會(huì)保障體(tǐ)系
國(guó)家(jiā)應建立健全農(n>Ω×>óng)村(cūn)養老(lǎo)保險、醫(≠"☆yī)療保險、社會(huì)福利、社會(huì)救濟、最低(✘≥±dī)生(shēng)活保障、安置優撫等保障制(zhì)度，弱&₩←化(huà)宅基地(dì)的(de)保障性功能(néng)，充分(fēnΩ₹)發揮其用(yòng)益物(wù)權性能(néng)，形成以宅→∞✔基地(dì)流轉獲得(de)長(cháng)期、穩定>α的(de)收益為(wèi)支撐的(de)內(nèi)生(shēng)性保障機×(jī)制(zhì)；建立以廉租房(fáng)、公租房( ±fáng)為(wèi)側重的(de)多(d☆₹∑<uō)層次城(chéng)鄉(xiāng)住房(fáng)體(tǐ)系，盡&"×量保證農(nóng)民(mín)不(bù)因抵押物(wù)被處分(fēn&"≠≠)而降低(dī)居住條件(jiàn)和(hé)生(shēng)活質量•←>±；同時(shí)，農(nóng)民(mín)集≤•體(tǐ)經濟組織在抵押權實現(xiàn)時(shí®σ₩↓)優先受償拍(pāi)賣所得(de)，受償部分(fēn)可(kě)組成“↕→"失地(dì)農(nóng)民(mín)安置”救濟類基金(jīγ≠♦ n)，為(wèi)失地(dì)農(nóng)民(mín)₹₩住宅問(wèn)題的(de)解決提供穩定的(de)資金(jīn)支持。
重慶合縱律師事務所 楊德巧
參考文(wén)獻
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